开发区改革启动:小而散或面临重组

2017/02/08 09:22 来源: 21世纪经济报道 评论
开发区成为推动我国工业化、城镇化快速发展以及对外开放的重要平台,对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了重要作用。

开发区新定位

开发区成为推动我国工业化、城镇化快速发展以及对外开放的重要平台,对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了重要作用。随着全球经济发生深刻变化以及中国经济进入新常态,同时经过30多年的发展,开发区建设存在诸多问题亟待解决,开发区面临着改革和创新。为此,国务院办公厅下发《促进开发区改革和创新发展的若干意见》,提出要把各类开发区建设成为“新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区”,形成经济增长的“新动力”。同时,提出各类开发区要明确发展方向。其中,国家级开发区要发挥示范引领作用,突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色;省级开发区要依托区域资源优势,推动产业要素集聚,成为区域经济增长极,带动区域经济结构优化升级。

江苏省社科院社会发展研究中心何雨博士认为,《意见》吹响了开发区建设的“供给侧结构性改革”号角,明确了开发区的定位、功能和管理体制改革目标,“意味着国家要对小而分散的其它开发区兼并重组,推动开发区数量的‘去产能’。”

在中国,诸多类型的开发区有了新的使命。

近日,国务院办公厅下发《促进开发区改革和创新发展的若干意见》(下称《意见》),提出要把各类开发区建设成为“新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区”,形成经济增长的“新动力”。

最早的开发区由对外经贸部门(现商务部)主导,是中央(放权)与地方(载体)联合推动改革开放的机制和动力之一,目的在于吸引全球FDI以及其技术和管理,通过企业、产业和人才的聚集,促进国内的社会经济发展。

自1984年国务院批准在江苏省设立南通、连云港两个国家级开发区以来,在“产城融合”理念的指导下,开发区已形成为覆盖一二三产、较为完整的行政区域,成为了城市的一部分,那么,下一步,开发区该如何转型?

“中央近一段时间连续出台了扩大对外开放、吸引外资的多个文件,本次指导开发区进行转型,是与当下经济的不确定性紧密关联。”长期跟踪研究开发区的经济学博士孙远东对21世纪经济报道记者表示。

江苏省社科院研究员陈柳指出,《意见》对招商引资进行了宏观上的指导,各地可根据“具体实践”制定差异化的招商优惠政策。

寻求新动力

开发区的问题在哪里?

21世纪经济报道记者了解到,面上看,开发区的矛盾主要集中在产业、空间布局和管理上。

以园区模式较早实践者经济大省江苏为例,于上世纪八十年代、九十年代和2006年分三批次核准了诸多开发区,但地理位置上几乎都处于城市周边,早期开发对规划重视不够,空间布局随意性较大,企业因布局不合理影响周边的环境的情况日趋严重。

从全国范围看,各类开发区大多定位为综合性园区,主导产业不明显,产业同质化现象非常普遍,个中又以低端制造业占比较大,且服务于“人”的功能弱化。

特别是,在扩大面积、城市化进程中导入的城市管理权和社会管理权,促使开发区管理机构的工作偏离了原有主导“产业”的中心(对外经济技术合作、引进外资、推进科技创新、企业服务等)。如南通经济技术开发区自成立以来,辖区面积扩大了9倍、常驻人口激增到22万,在规模、面积、人口倍增的同时,社保、食药监管等功能不断强化,管理链条延长,管理体制行政化现象日益加剧,使得经济职能的作用被弱化,阻碍了开发区的进一步提升。从宏观背景环境看,因为过往贸易盈余、FDI数量较大,对开发区的外向性功能的重视有所弱化。

有江苏省人大代表对21世纪经济报道记者表示,特别是在《关于清理规范税收等优惠政策的通知》出台后,过去曾经享受的特殊政策逐步取消,使得相当一部分开发区无力应对,办事难度加大,服务效率下降。

因此,《意见》要求开发区优化开发区形态和布局,坚持以产业为主导,科学规划功能布局。

江苏省商务厅市场运行调节处处长夏网生认为,开发区以土地开发驱动、以廉价劳动力为主要生产要素、引进大量资本的阶段即将结束,但许多开发区发展仍以此形成了路径依赖(解决资金短缺——以土地推动融资和开发——负债),以出卖资源为主,而没有良性的投入产出机制是难以持续发展的。

同时,大多开发区的需求端只是投资、出口——投资形成加工制造能力、再出口,以此换取有限的代工费用和较少的税收,算上给予外资企业一定的优惠,无法形成良性循环的,这就忽略了消费需求、销售及服务。

陈柳对此解释,前几年对开发区模式有些反思,其主要反思点在于外资企业或者是跨国公司价值链上的中国企业,都粗犷地利用了土地、生态等资源,因此《意见》专门就土地规划、节约化利用、保护好生态等问题进行了指导。

也因此,下一步的转型中,开发区要注重的是外资的产出效益,要形成新的动力,通过投入产出的良性循环实现开发区发展新路径的再造。

“现在工业用地低价都有标准,很多项目占地多、优惠期要求长等成本较大的,我们都会拒绝。”常州高新区管委会官员王忠良说,这是因为开发区的容量已接近上限。《意见》也因此提出,要完善开发区土地利用管理制度,严格执行土地出让制度和用地标准等,强调了土地、生态资源的集约化利用以及对环境的保护。

数量整合

开发区一直是制度创新的先行者,这是开发区在新一轮转型发展中的重要前提。

21世纪经济报道记者梳理发现,与之前其他部委下发的有关促进开发区转型升级的文件精神“相通”,《意见》进行了总结提炼,高水平的开放作为一以贯之的重点,赋予了开发区在管理体制创新上继续承担“破冰者”的新使命。

但实现更高水平的开放并不仅仅是对外,也包含了对内和自身改革。长期以来,开发区的产业发展和资源整合还是局限在相对有限的区域内,总体上资源利用的效率存在差异,不利于产业特色的形成。也就是说,过往体制的重点是公共服务的集中供给,即政府管理的相对集中和一定程度的简化,发展至当下已与现行改革的形势和要求不适应。

因此,现阶段开发区发展已经到了必须突破现有行政和区域的界限、进行产业布局和资源整合的新阶段,打破封闭式区域内资源整合的模式,在更大范围内统筹分工协作。

夏网生认为,要把更多的权力下放到基层和企业,规定开发区行政管理部门只能做什么,让区内的企业有充分的自主权。比如,上海浦东新区尝试将科委和经信委两个部门的合并,使得科技创新中科技与经济两者更好融合。

这一政府部门“融合”的案例,也为开发区的整合带来的一个“切口”。《意见》指出,鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体,整合区位相邻、相近的开发区,对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销,建立统一的管理机构、实行统一管理。

江苏省社科院社会发展研究中心何雨博士认为,《意见》吹响了开发区建设的“供给侧结构性改革”号角,明确了开发区的定位、功能和管理体制改革目标,“意味着国家要对小而分散的其它开发区兼并重组,推动开发区数量的‘去产能’。”

截至2015年底,江苏省列入省商务厅名册的省级以上开发区共有131家,其中国家级开发区44家,省级开发区87家,创造了全省一半以上的经济总量和财政收入、80%左右的工业增加值、进出口总额、实际利用外资。在数量领先全国的同时,各类开发区也也存在名称、种类繁杂,有经济(技术)开发区、工业园区、高新技术产业开发区、旅游度假区、创业园以及148家特色产业园等,规则不统一,政策、标准不一致,产业结构和管理模式又不完全相同,归口管理部门多,优化整合不够,难以形成合力。

对此,《意见》提出,各类开发区要明确发展方向。其中,国家级开发区要发挥示范引领作用,突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色;省级开发区要依托区域资源优势,推动产业要素集聚,成为区域经济增长极,带动区域经济结构优化升级。

另一方面,《意见》同时指出,要规范开发区设立、扩区和升级管理,原则上每个县(市、区)的开发区不超过1家。限制开发区域原则上不得建设开发区,禁止开发区域严禁建设开发区等。

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