唐黎明:政府如何规避大企业搬迁的综合风险?

2014/11/18 14:47 来源: 搜狐焦点产业新区 作者:唐黎明 评论

  文|唐黎明,安邦咨询高级研究员

  搜狐焦点产业新区专栏 随着城市化的推进,城市扩张的途径除了新城建设和旧城改造以外,还涉及到大型企业搬迁、港口搬迁等大规模的空间腾挪。在我们看来,城市空间整合和产业发展整合是密切相关的。港口搬迁、企业搬迁仅仅是万里长征的第一步,如果说城市空间整合仅仅是搭建一个大平台的话,此后的产业选择则是填充的重要内容,否则就会面临有城无业,城市发展难以为继等问题,相关的政策和制度设计则是产业落地的有力保障……因此,需系统评估城市定位选择、空间整合、产业选择、制度保障、财政支撑和开发节奏控制等关键要素。

  我们以秦皇岛西港东迁工程为例,来谈谈政府部门在空间整合中,如何规避各种空间规划风险、产业风险、政策制度风险和债务风险。

  西港是一个1878 年就建成的老港口,见证着秦皇岛的城市和港口发展的历史,但随着城市经济的发展和城市空间的拓展,西港口发展空间局促,岸线资源利用有限等问题日益突出,秦皇岛拟将杂货、集装箱运输业务搬迁至东部新港区。

  搬迁后的西港口保留传统的工业建筑,对港区及周边老城区实施综合开发改造,打造“高端旅游、商贸金融、商务会展、总部经济”等多功能于一体的国际一流滨海新城区。

  东港口在西起秦皇岛港煤五期、东至沙河口1.7 公里海岸线,集中建设以杂货、集装箱为主的大型综合性现代化港区,承接西港区运输业务转移,打造临港产业聚集区。

  然而,西港东迁项目并不是简单的港口平移,无论是河北省政府,还是秦皇岛市政府,都对该项目寄予厚望。在充满期待的同时,我们需要关注各种潜在的风险。

  城市空间整合方面,因为涉及到西港和市中心、西港和东港、海岸线与浅山地区、城市与乡村等几个关键空间的整合利用,26 平方公里的空间跨度,外加7年的时间跨度,时间跨度长,所需资金规模巨大,整个项目几乎涵盖了秦皇岛市的大部分城市空间,要让如此大规模的空间具有活力,就必须有人口的支撑、产业的聚集和产业的繁荣,才能实质性的推动城市化,提升城市化的内涵和品质,否则不仅会遗留巨额债务,还会造成有城无业等严重问题。弄得不好,吃力不讨好,成为批判对象。

  其次,是经济和产业方面的风险。因为空间整合以后,各个板块的产业选择,牵涉到项目能否成为新的经济增长极。因为城市的繁荣,尤其是可持续发展说到底决定于产业繁荣,而产业决定于市场,也受制于高层政策框架的约束。所以摸清市场趋势和产业政策的方向,就显得非常重要。这不仅仅是一个画图的技术性问题,其中的相关产业的选择、规模、体量等问题,需要从经济学的角度进行客观科学的研究。

  第三,政策和制度设计是项目能否落实的关键,一方面需要借力中央和河北省的政策,另一方面要有巧妙的政策创新。目前来看,中国的城市开发正处于传统城镇化向新型城镇化过度的阶段,上阶段的开发接近尾声,新一阶段的开发尚未正式启动的时刻。这种时候搞大项目大建设,在政治风险、经济风险、社会风险等方面都存在潜在危机,稍不留神就会走到反向的路子上。

  值得注意的是,现在的城市开发正在出现微妙的变化,住建部就有高级领导坦言,现在是舆论引领中央,中央引领住建部,最后住建部还是要面对舆论的检验。所以政策风险现在每一个地方政府都要过的一道关,完全主导开发的时代,已经过去了或是正在过去。

  第四,西港东迁这样的大型项目投入资金多,开发周期长,开发空间范围广,政府的财力是否能支撑如此漫长的开发建设,是否会成为烂尾项目?开发周期几何?等等都是需要细致考虑的问题。当初轰轰烈烈的曹妃甸开发区,曾是政府强力推动大规模开发区建设的典范,如今因为开发规模过大,开发时序混乱,导致融资乏力、产业落空等问题,这些都是需要引以为戒的风险点。

  最后,无论是产业选择还是城市空间整合,都可能对环境和生态产生巨大影响,西港东迁项目涉及大量的拆迁和建设行为,牵涉到复杂的利益调整,处理不当,可能引发群体事件,危及社会稳定,除了控制开发建设的节奏以外,建议对项目的重大社会风险作出评估,并提出相关防控建议,未雨绸缪,防患于未然。 

  大型企业的搬迁也好,西港东迁项目也罢,这样的大型空间腾挪,并不是简单的空间平移,而是一个城市空间调整和产业整合相互结合,以企业和项目的搬迁带动城市持续繁荣的大型综合项目,需要对当前的城镇化政策进行分析预判,选择适合当地未来发展的产业,以政策和制度为保障,控制开发节奏,同时避免出现大规模的债务危机和环境社会风险……无视这些风险,地方政府面对的可能是大面积的烂尾工程,是城市的伤疤,而非理想中的繁荣美好的城市。

  本文由民间独立智库安邦咨询供稿,作者系安邦咨询高级研究员唐黎明。

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