深度:中关村与异地共建园区合作机制研究

2014/11/14 17:01 来源: 搜狐焦点产业新区 作者:科技创新与生产力 评论
到目前为止,上海、浙江、江苏、安徽4地参与合作共建的园区已逾200个,涉及政府部门、各类园区、企业、机构等近500家。对于跨区域合作共建园区,一个重要的问题就是:如何设计合理的开发模式和建立有助于双方实现共赢格局的利益分配机制,这也是双方合作最重要的前置条件。

  文|李柏峰 北京方迪经济发展研究院

  随着区域间交流合作的不断加强,区域间合作的模式也在不断拓展深化,其中共建园区作为一种重要的模式受到国内各地区高度重视,已成为跨区域地方政府开展区域合作的重要抓手。到目前为止,上海、浙江、江苏、安徽4地参与合作共建的园区已逾200个,涉及政府部门、各类园区、企业、机构等近500家。中关村国家自主创新示范区(以下简称“中关村”)作为我国第一个国家级高新区,近年来也开展了大量的跨区域合作,但与外地政府间共建产业园区还处在初步探索阶段。对于跨区域合作共建园区,一个重要的问题就是:如何设计合理的开发模式和建立有助于双方实现共赢格局的利益分配机制,这也是双方合作最重要的前置条件。笔者针对此问题进行研究,试图探索出中关村异地共建园区的适宜开发模式与利益分配机制的实现路径。

  跨区域合作共建园区的理论基础

  共建园区作为跨区域经济合作的一个重要抓手,更有利于集合双方优势,降低合作成本,提高合作效率。目前,在区域经济合作领域,影响较大的主要有以下几个理论。

  区域分工理论。从亚当·斯密的绝对成本理论开始,经过大卫·李嘉图的比较成本理论,到生产要素禀赋理论,再到供给可能性理论、协议性分工理论等,其基本点都在于强调市场经济条件下,区域经济的发展由于受到区位、自然资源、社会资源及其他因素的影响,在区域之间需要进行合理的分工。在经济发展的同时由于生产社会化的发展,区域间的分工会越来越明显,这就为跨区域间合作提供了充分的条件和可能的领域与空间,因此经济区际间的合作成为经济发展的必然产物。

  经济要素流动和扩散理论。该理论认为,在一定的区域范围内,各种要素的数量是有限的,对于经济的长远发展来说,不能仅依靠区域内的要素,而要从更大的空间范围内为经济发展寻找自然资源、资金、人力、市场等资源。这就要求区域间进行合作,既包括一国范围内行政区域间的合作也包括国际范围内区域间的合作。

  梯度转移理论。该理论建立在产品周期理论基础之上,其主要观点是:一个区域经济兴衰取决于产业结构,进而取决于主导部门的先进程度。与产品的周期相对应,可以把经济部门分为3类:一是产品处于创新到成长阶段的兴旺部门;二是产品处于成长到成熟的停滞部门;三是产品处于成熟到衰退的衰退部门。高梯度地区是主导部门即兴旺部门的区域,相反则是低梯度地区。经济发展中的创新活动大都发生在高梯度地区,依据产品周期循环的顺序由较高梯度的地区向较低梯度的地区转移。在一定的地域范围内,由于各种原因形成了经济技术发展的不平衡,从而形成了经济技术梯度,为产业空间转移提供了可能性。因此,可在有条件的高梯度地区引进先进技术,然后随着经济发展向较低一级梯度的地区转移推进,逐步缩小区域间的经济差距,协调区域经济发展。

  综上所述,无论是从社会化大分工的角度,还是从区域间经济要素流动和分散的角度,整体经济发展阶段的转移理论,对于区域经济发展以及区域间的合作有着十分重要的借鉴意义。自中关村成立以来,经济发展取得了显著成绩,但同时也面临着一些新形势和挑战。中关村企业逐步发展壮大,不断规模化扩张,需要更大的发展空间,而面对首都土地、人力等各种生产要素成本不断高企的局面,企业需要在全国乃至更大区域内配置资源、实现做强做大。基于此,加强跨区域合作不仅是新时期国家赋予中关村示范区创新辐射带动的历史使命,更是示范区创新发展、示范区企业做强做大的现实要求。通过中关村到国内其他地区设立“园中园”或“区中园”,或设立新的共建产业园区,可形成跨区域合作的大规模效益,进一步提升中关村在全国范围内的辐射效应。

  国内其他区域共建园区发展经验

  近年来,上海、江苏等地区在共建园区方面进行了大量探索,纷纷开展以高新区为主要依托的异地共建园区,对跨区域整合资源、实现自身更好发展、带动其他区域发展都产生了积极影响。下面分别以江苏、上海、广东等地的共建园区为例,分析研究重要经济地区的共建园区发展现状及有益经验,对探讨中关村异地共建园区的适宜开发模式和利益分配机制形成借鉴。

  典型共建园区案例分析

  苏州工业园区。苏州工业园区于1994年2月经国务院批准设立,由中国和新加坡两国政府主导共建,成立了由两国副总理担任主席的中新联合协调理事会。在园区运营模式上,园区的开发建设和政府层面的管理工作严格分开,园区的行政管理由中方全权负责,中新双方财团合资的中新苏州工业园区开发股份有限公司(简称“中新股份”,CSSD)负责基础设施开发、招商引资、项目管理、咨询服务等事务。苏州工业园区可以自主地、有选择地借鉴新加坡经济发展和公共管理方面的经验。苏州工业园区的开发建设,有很多值得借鉴的经验。一是体制机制创新先导区,园区发展推行“凡是符合改革开放方向的可在园区先行,一时看不准的也可在园区试行”的政策指导思想。二是“亲商理念”,园区审批手续非常高效,有三成左右业务可以做到现场完成,六成的业务只需一两个工作日,最长不会超过七个工作日。三是“服务型政府”理念,在园区开发建设过程中,政府积极探索企业服务创新,如物流方面打造“虚拟空港”,企业进出口的货物在上海下了飞机后会直接被运到园区进行入关登记。

  苏州宿迁工业园区。2006年11月1日,苏州、宿迁两市正式签订了合作开发协议,11月21日签订商务总协议,12月11日苏州宿迁工业园区建设正式启动。苏州宿迁工业园区开发是中共江苏省委、江苏省人民政府实施“区域共同发展”“加快苏北工业化”“实现宿迁更大突破”等一系列重大战略决策的重要举措,是苏州宿迁两市紧密合作共建的新型工业园区,是两市政府间最重要的合作项目,园区规划总面积13.6 km2。苏州宿迁工业园区的建设目标就是充分发挥苏州、宿迁两地优势,推进产业梯度转移,通过实施先进制造业、服务业等城市功能的综合开发,建设成为产业转移的集聚区、外向带动的先导区、机制创新的试验区、现代新城的示范区。根据苏州、宿迁两市协议,苏州宿迁工业园区的运作以苏州方为主,主要依托苏州工业园组织实施开发、建设、管理,同时由江苏省、苏州市、宿迁市、苏州工业园区按1∶0.5∶0.5∶4(共6亿元)的比例共同出资组建相对独立、具有开发区功能与权益的管理机构和具备市场运作主体功能、能进行独立投融资的开发主体——江苏省苏宿工业园区开发有限公司,进行土地园区开发建设,实施滚动开发,并成立联合协调理事会作为最高决策协调机构,双边工作委员会负责协调处理开发建设中的重要问题,党工委和管理委员会行使工业园区内党的领导、经济管理及其他相应的行政管理权。多年来,苏州宿迁工业园区紧紧围绕“建设苏北一流工业园区”的总目标,以借鉴、吸收、运用苏州工业园区成功经验为工作主线。截至目前,累计投入各类开发性资金近23亿元,完成近10 km2“八通一平”的投资环境,区 内已建和在建各类项目的总建筑面积110万m2,初步形成了设施配套、功能比较完善的产业发展形态和空间。

  上海外高桥集团(启东)产业园。上海外高桥集团(启东)产业园由外高桥保税区联合发展有限公司、启东滨海工业园开发有限公司于2008年1月合作共建,注册资本3.2亿元,规划面积5.33 km2,分三期开发。园区建成后将引进无污染、低消耗、高科技、高产出的产业,形成以外向型生产加工业为主,物流、贸易产业为辅,生产、办公、生活设施完备的综合性大型产业园。在开发机制上,双方以股份合作模式设立共建园,由合资股份公司负责园区规划、投资开发、招商引资和经营管理,收益按双方股本比例分成。上海、启东各占股本60%和40%,税收等收益按照6∶4分成。另外,入驻异地工业园的企业,总部不迁移,仅转移生产基地,对所引项目产出的新增增值税、所得税地方留成部分获取一定比例分成。上海外高桥集团(启东)产业园这一共建园区模式,由于引入了股份合作制,运作规范,双方积极性都很高,适合资金实力较强、园区开发经验丰富的发达地区政府、园区或大企业与具有较强园区开发经验的一方开展合作。

  东莞(韶关)产业转移工业园。东莞(韶关)产业转移工业园(以下简称“莞韶工业园”)由东莞市和韶关市两地政府合作共建,总规划面积2 863 hm2。东莞和韶关两市建立了莞韶工业园联席会议制度;并成立了东莞(韶关)产业转移工业园领导小组,两市的市委书记担任组长。为加强对莞韶工业园开发建设工作的领导,成立了莞韶工业园管理委员会,由韶关市副市长兼任管委会主任,东莞市人民政府一名处级干部任常务副主任。管委会负责对转移园的统一规划、统一管理、开发建设、招商引资及相关市政设施建设和社会实务管理等工作。莞韶工业园管委会成立了韶关市莞韶产业转移工业园开发公司,两市政府明确由该公司作为省竞争性财政扶持资金配套资金融资的主体,并授予公司对莞韶工业园范围内土地一级开发权,作为莞韶工业园今后的投融资及开发建设平台。

  国内其他共建园区值得中关村借鉴的经验

  根据上述对国内其他典型区域共建园区案例的分析,笔者认为合作双方在共建园区的过程中,有以下几方面的经验值得中关村借鉴。

  双方政府部门高度重视。在上海、广东和苏州的共建园区中,一般都有省级政府的统筹协调,合作双方政府领导担任共建园区发展领导小组组长,提高统筹协调力度和效率。中关村与外地合作共建园区也应该充分发挥政府部门的作用,共同组建领导小组协调处理共建过程中的重大事项,促进双方合作共建园区的快速、可持续发展。

  合作双方要明确合作模式。上海、江苏等地的共建园区多数采用股份合作模式,即共建园区双方共同出资联合组建园区开发公司负责园区规划、投资开发、运营管理、项目招商等工作,园区基础设施配套、社会管理等一般由地方政府负责,这种运营模式可充分调动双方合作积极性,提高共建园区开发运营效率,是合作共建园区可采取的一种高效运营模式,值得中关村借鉴。

  合作双方都要有明确的合作目标和利益需求点。在共建园区开发建设之前,合作双方应通过详细调研了解两地的产业基础、资源优势等,从而明确共建园区的发展定位、主导产业、园区的总体目标和阶段性目标等问题,并在充分协商的基础上予以约定,在园区开发之前能出台正式的协议文本。

  合作双方要明确各自职责。从外地共建园区的经验来看,合作双方权责分明能够有效避免相互推诿、管理漏洞等问题。合作双方本着互利共赢的原则,协商议定合作方式、管委会组建方式、开发建设、运营管理、招商等事宜,明确责任义务,如一方负责园区经济事务等,另一方负责园区社会事务等。

  要建立合理的利益分享机制。合作共建园区的发展成果由合作双方分享是共建园区成功发展的前提,国内外其他区域合作共建园区双方都注重建立利益分享机制。因此,未来中关村与外地合作共建园区需要探索研究税收分成和和跨区域合作政府绩效考核办法,明确引进项目投产后新增的增值税、所得税地方留成部分,约定双方按一定比例分成,实现双方互利共赢[1-3]。

  中关村异地共建园区适宜开发模式探讨

  中关村开展共建园区有其特殊性,笔者将重点结合其他地区共建园区的经验和中关村的实际需求,探索出适宜中关村的共建园区的模式。根据共建地区的发展基础、双方合作意愿,以及中关村参与程度,可将适宜于中关村共建园区的开发模式分为3类:飞地经济模式、股份合作模式、委托第三方开发运营管理模式。

  飞地经济模式

  模式特点。飞地经济模式即由外地政府在其区域范围内划出一定的可开发面积交给中关村独立开发运营,双方共同约定产业发展方向、经营管理期限、权利义务等,园区经营期限内中关村行使相关经济管理权,享有园区开发经营收益,到期后园区转交当地政府经营。该模式适合于援建地区,或者与中关村发展有一定的经济落差的地区。此模式在国内已有多个地区实践。如广东的顺德与英德共建园区,双方建立以顺德为主导的园区管委会,英德市人民政府向其下放经济事务审批权限,英德负责社会事务管理,园区GDP、工业总产值、地方税收等收益五五分成,合作期限为25年,25年后完全交由英德接管。

  管理运营机制。园区开发建设、运营管理主要以中关村为主,当地政府成立服务协作机构,负责行政审批等公共事务,辅助园区社会管理和公共基础设施建设。在利益分享方面,园区经营期限内中关村可在园区设立规划、税务、工商等派出机构,行使相关经济管理权限,享有园区开发经营收益。经营期限过后,中关村按约定比例分成或将园区完全交由地方政府接管。

  优劣势分析。优势是受当地政府影响较小,中关村具有较强的自主权,按照事先协议约定进行园区的开发建设,效率较高,有助于中关村品牌的输出,扩大影响力。但是该模式需要中关村在资金、人员、管理等方面全方位参与,有一定的管理以及人员调配压力。

  股份合作模式

  模式特点。股份合作模式适合资金实力较强、园区开发经验丰富、具有一定产业基础的发达地区。由中关村与合作地区双方共同出资成立股份公司,负责园区规划、投资开发、招商引资、经营管理、利益协调等工作,收益按照双方股本比例分成。合作方应是具有较强的资金实力、较好的产业基础和丰富的园区开发经验,基于这一要求,中关村的合作对象主要集中于长三角、珠三角和环渤海地区中经济较发达的地区。目前,江苏、上海和广东等地区主要采用这一模式进行两地合作共建开发园区,如上海外高桥集团(启东)产业园,上海、启东各占股本60%和40%,税收等收益按照6∶4分成。

  管理运营机制。为降低成本并共享资源,优先选择在已有的开发区中建立新的园区。中关村管委会统筹协调北京中关村发展集团股份有限公司、北京科技园建设(集团)股份有限公司等开发机构或中关村各分园的开发公司与合作方共同出资成立股份公司作为共建园区开发建设的主体,园区行政管理事务交由当地政府负责,运营方面以开发公司为主导。双方共同设立共建园区管委会,中关村协调参与开发建设的内部机构抽调若干人员加入共建园区管委会,合作方应给予一定的行政级别和相应待遇,以激发人员积极性。同时,合作方政府要将管委会作为常设机构,调拨内部人员或从社会招聘专业人员加入共建园区管委会,并给予人员编制。管委会和开发公司可以采用一套班子,由出资股份决定话语权。另外,中关村管委会还要负责统筹协调中关村内各类资源主体参与共建或入驻共建园区,并与合作方政府建立长效合作机制和稳定的沟通机制,组织双方负责人共同研究制定园区产业定位、利益分成、保障措施等重大问题。

  优劣势分析。该模式充分尊重市场规则,运作规范,双方积极性都很高,共担风险,当地政府深度参与,公共服务较好。但是,在政府间协调沟通方面需要重点关注,共同商讨园区发展方向,合作的基础建立在同时满足双方的利益诉求上;另外,由于目前中关村没有独立的园区开发运营机构,该模式可能很难实现,因此,需要中关村未来探索建立自己的独立园区开发运营机构。

  委托第三方开发运营管理模式

  模式特点。委托第三方开发运营管理模式即中关村和外地政府共同商定在外地开发区中划出一定区域,交给具有实力和能力的受托方,全权委托其园区的经营管理和发展,中关村以品牌合作、技术支持、提供项目信息等方式参与。这种模式主要是通过托管协议,要求受托方编制共建园的总体规划,进行基础设施投资和建设,负责产业招商和运营。

  组织管理机制。当地成立园区管委会提供行政服务,并同意受托方获得园区前期开发所有收益,后期收益由合作双方按比例共享。中关村以项目、技术等灵活方式参与,例如中关村负责提供项目信息,组织中关村企业向共建园区转移,根据落地项目进行分成。

  优劣势分析。该模式下中关村在开发、管理方面均不需要直接参与,能减轻中关村的负担。但是,中关村没有资金、人员等实质性资源参与,在园区开发建设、利益分享等方面可能比较被动,具有一定的不确定性[4-5]。

  中关村通过共建园区实现利益共享的实现路径

  中关村可以重点从共建园区涉及的产业链分工利益、经营性收益等方面入手,积极探索异地共建园区利益共享的实现路径。

  中关村重点发展总部经济模式

  区域产业分工是在充分利用各地区优势的基础上实行专业化生产,通过产业互补发展、提升产业竞争优势来获得整体利益,分享产业结构优化带来的长期收益。中关村与异地合作共建园区,应充分考虑自身发展条件及战略需求,利用异地特色资源与相对充足的发展空间,引导企业在共建园区建立包括中试、生产等环节在内的科技成果转化基地,同时将企业的总部、研发、管理、营销等环节留在中关村。这对中关村实现产业结构优化升级、推动企业以相对较低的成本实现扩张、避免中关村部分产业迁出后出现产业空心化与税收的过度流失、促进共建方的经济发展具有重要现实意义。

  试行对共建园区企业开放当地政府采购市场

  中关村管委会可与共建地区政府加强沟通,支持其对中关村示范区企业开放当地政府采购市场,在当地进行政府采购时,同等条件下优先采购中关村自主创新产品。引导共建园区管委会参照《关于支持中关村国家自主创新示范区新技术新产品推广应用的金融支持若干措施》,对中关村企业和采购单位在贷款、贴息等方面提供支持。

  支持将当地服务业务优先委托给中关村企业

  加强与合作区域政府的协商,支持其将共建园区的规划、咨询、科技服务、法律、财会、审计、信息等服务业务优先委托给中关村企业,搭建共建园内的企业服务供需平台,使中关村优质服务资源与共建园的企业服务需求实现有效对接,在推动共建园区服务体系建设的同时,实现中关村现代服务业市场拓展与收益增加。

  探索政府控股类投资公司的收入回流方式

  在考虑双方合作模式的基础上,协议制定合理的收益分成机制。对于双方政府共同投资设立股份有限公司的股份合作模式,所得经营收益可按双方股本比例进行股权分红;对于中关村以飞地经济形式独立开发运营的模式,经营期限内的开发经营收入等收益按约定比例分成,到期后调整分成比例或将园区转交当地政府经营;对于委托第三方开发运营的托管模式,受托方获得园区前期开发全部收益,中关村管委会与异地政府按品牌、技术、信息等要素投入比例协商园区后期收益分配。

  争取国家在GDP核算与税收分成方面的支持

  目前经济指标统计的属地原则,使得中关村企业转移环节产生的GDP指标无法在中关村与异地政府之间进行分解,需要国家相关部门政策支持。建议加强两方面工作:一是GDP核算方面,建议北京市人民政府与国家有关部门协商,对中关村对外重点合作共建园区给予特殊支持,由北京市政府与合作地区的省级政府进行协商,制定双方共建园区的GDP分解核算方案,报国务院审批。二是税收分成方面,考虑到现行税收征收体制下,跨省域的税收转移支出较为困难,可加强与合作区域的沟通,协商税收共享模式,比如对共建园区入驻的中关村示范区企业可探索短期内(3~5年)通过“异地开票”的方式,即入驻共建园区的中关村企业在当地缴纳增值税,在北京缴纳营业税、所得税,实现短期内两地在企业税收方面的共享。

【延伸阅读】
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